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[뉴트리션 특별기획 - 조선왕조실록으로 보는 역사 #64] 지방행정조직 개편
이번 조선왕조실록으로 보는 역사 특별기획에선 △ 사간원에서 지방행정 조직 개편 건의. 사간원과 사헌부의 갈등 재현 △ 삼부에서 지방행정조직의 개편을 건의하다 △ 지방 행정 구역의 명칭을 개정하다 순으로 지방행정조직 개편에 대해 살펴볼 것입니다.

사간원에서 지방행정 조직 개편 건의. 사간원과 사헌부의 갈등 재현

[교육전문지 뉴트리션] 사간원에서 상소해 부, 주, 군, 현의 이름을 정하고자 청했는데요. 상소의 대략은 이랬습니다.

"생각건대, 예전으로부터 제왕이 일어나매, 반드시 일대의 제도를 세워서, 일대의 이목을 새롭게 하였습니다.

ⓒ 국사편찬위

그러므로, 당·우가 비록 성인으로서 성인을 이었으나, 제도·문물에 이르러서는 반드시 때에 따라서 덜고 보탠 것은, 새 것을 취하고, 묵은 것을 고치어 서로 인습하지 않은 것을 보인 것입니다.

옛적에 황제가 주를 나누는 제도를 처음으로 베풀었고, 순이 천하를 나누어 12주를 만들었고, 우가 다시 9주를 만들었고, 삼대 이대로 당나라·송나라에 이르기까지 비록 연혁은 같지 않으나, 주·부·군·현의 이름은 정연하게 차서가 있었습니다.

전조의 성시에 3유수·8목·4도호부를 두고, 군과 현은 각각 그 땅의 가까운 것을 따라서 큰 고을에다 나누어 예속시키었는데, 족히 정령을 행할 수 있고, 백성들이 번잡하고 가혹한 폐단을 받지 않았습니다.

쇠퇴한 말년에 이르러 권간이 정치를 마음대로 하여, 법령이 폐하고 해이해져서, 무릇 주와 군이, 혹은 한 재상이 정치를 잡거나, 혹은 환시가 중국에 들어가 입시하였다가 사명을 받들고 환향하거나, 혹은 중이 왕사나 국사가 되면, 반드시 말하기를, ‘아무 고을은 내가 난 땅이라.’ 하여, 권세를 타서 요구하고 청하여, 혹은 부곡을 승격하여 감무를 만들고, 혹은 군과 현을 승격하여 주를 만드니,

이 때문에 군과 현의 이름이 날로 뛰어오르게 되었으나, 토지의 넓고 좁은 것과 인민의 많고 적은 것이 그 이름에 맞지 않고, 또 주·부·군·현이 각각 정해진 이름이 있는데, 혹은 주를 부라 칭하고, 혹은 현을 주라 칭하여, 명기가 혼잡하고 어지러워졌습니다.

지금에도 오히려 묵은 폐습을 따라서 환시가 사명을 받들고 오는 자가 다시 간청함이 있어, 청산은 상주 임내로서 따로 감무가 되고, 보안은 감무로서 승격하여 현령이 되고, 괴주는 감무로서 승격하여 지주가 되고, 김제는 현령으로서 승격하여 지군이 되고, 임주는 주로서 승격하여 부관이 되었습니다.

또 지금 환자 35인이 중국에 갔으니, 만일 후일에 사명을 받들고 돌아오면 또한 반드시 청이 있을 것입니다. 만일 그 말을 다 따른다면, 폐단은 이루 말할 수 없을 것입니다. 옛적에 한 고조가 패읍에서 낳았고,

광무제가 용릉에서 일어났으나, 패읍과 용릉을 승격시켜 아무 주, 아무 군으로 만들었다는 말은 듣지 못하였습니다. 어찌 본국만이 한 재상과 한 사신을 위하여 주현의 명실을 가볍게 고칠 수 있습니까? 대저 작은 고을을 가호하는 것은 그 폐단이 한 가지가 아닙니다.

토지가 좁은 것은 그 땅을 보태자고 청하고, 인민이 적은 것은 백성을 보태자고 청하고, 늠록과 아봉이 또한 모두 증가되어 토지와 인민이 서로 침삭당하여, 서로서로 탄식하고 원망하여 소송이 끊이지 않습니다.

원컨대 전하께서는 여러 도의 주·부의 제도를 밝히어 마땅한 것을 헤아려서 이를 개혁하여, 주·부·군·현의 명호와 등급을 한결같이 장 뒤에 아뢴 바와 같이 하여, 3유수부는 1등을 만들고, 5대도호부·10주목은 2등을 만들고,

20부관은 3등을 만들고, 그 나머지 부·주·군은 모두 군으로 고쳐서 지군사라 칭하여 4등을 만들고, 현령·감무는 모두 현으로 만들어서 지현사라 칭하여 5등을 만들고, 문자로 서로 통하는 정식과 늠급·아봉의 수량은 한결같이 《경제육전》의 예에 의하여, 

매양 목에만 주라 칭하고, 부와 군에는 모두 주라 칭하지 말아서, 주·부·군·현으로 하여금 각각 정한 이름이 있어, 찬연하게 질서가 있게 하여, 큰 것으로 작은 것을 부리고, 아랫 것으로 윗 것을 이어받게 하면, 저절로 통속이 있고, 정령이 행하여질 것입니다.

상항의 사신의 간청으로 인하여 명호를 뛰어올린 것은 모두 예전대로 회복하고, 지금부터 밝게 일대의 제도를 세워서, 비록 후비의 고향과 사신·재상·왕사·국사가 출생한 땅이라 하더라도 모두 예전 그대로 하여 명호를 더하지 말고, 

무릇 군·현이 감히 조령을 준수하지 않고, 권력에 붙고 의탁하여 난잡하게 간청하는 자가 있으면, 엄하게 규리를 행하여 일대의 이목을 새롭게 하고, 영원히 만세의 규범을 삼으소서.

완산·평양·계림은 3유수를 삼으소서. 위의 세 부는 모두 예전 왕자의 도읍이니, 마땅히 유수로 칭하여야 합니다. 의주는 의순으로 고치고, 안주는 안흥으로 고치고, 길주는 길안으로 고치고, 강릉은 예전대로 하고, 제주는 탐라로 고치어, 5대도호부를 삼으소서.

위의 다섯 부는 모두 국경의 거진이니, 마땅히 도호부로 칭하여 군민의 책임을 겸하여 맡게 하소서. 해주·광주·충주·청주·원주·나주·상주·진주·성주의 아홉 주는 모두 예전 목으로서 오래되고 큰 것이니, 마땅히 예전대로 하여야 합니다.

안동 대도호부는 복주목으로 고치소서. 위의 부는 봉강의 경계나 병융의 땅도 아니니, 마땅히 목으로 칭하여야 합니다.

양주는 양원으로 고치고, 김해·영해·남원·순천·강화·연안·여흥·경원·강계·이성의 12부는 호를 그대로 하고, 공주는 공산으로 고치고, 홍주는 안평으로 고치고, 

광주는 화평으로 고치고, 황주는 제안으로 고치고, 함주는 함녕으로 고치고, 정주는 정원으로 고치고, 청주는 청해로 고치소서. 위의 일곱 주는 모두 신설한 목이니, 마땅히 강등하여 부를 만들어야 합니다.

밀성군은 승격하여 밀양부를 삼으소서. 위의 부는 땅이 넓고 사람이 많아서 실로 경상도의 큰 고을이니, 마땅히 승격하여 부를 삼아야 합니다. 

그 나머지 장신한 이외의 것으로서 예전에 주·부라고 일컫던 것은 토지와 인민이 모두 상항의 주·부에 미치지 못하니, 일례로 고쳐 군을 삼아서 지군사라 칭하고, 

현령·감무는 전조 말년에 모두 부사·서도의 용렬한 무리들이 제수를 받았으므로, 지금의 조사가 그 이름을 익히 들어서, 수령을 제수할 때를 당하면 모두 다 싫어하니, 지금 마땅히 일례로 고쳐 현을 만들어서 현사라 칭하여, 그 이름을 새롭게 하소서."

명하여 의정부에 내려서 두 부와 함께 의논하여 아뢰게 했는데요, 이에 사헌부에서 좌사간 안노생 등을 탄핵해 이렇게 상소했습니다.

"간관은 군상의 과실과 시정과 득실을 규간하고 고핵하는 것이 직책이요, 주·부·군·현의 관품을 올리고 내리며, 관호를 변경하고 고치는 것은 마땅히 위로부터 나와서 정부에 내리어, 토지의 넓고 좁은 것과 인민의 많고 적은 것을 의논하여 정해서 행할 것입니다.

이제 안노생 등이 임의로 상정하여 몽롱하게 신문하였으니, 신자의 분수에 참람하고 간관의 직임에 어그러집니다. 청컨대 직첩을 거두고 국문하여 죄를 논하소서."

삼부에 내려서 의논하여 아뢰라 하니, 삼부에서 함께 의논하고 말했습니다.

"사헌부에서 간관 노생 등이 주·부의 관호를 마음대로 상정한 것이 분수에 참람하고 직임에 어그러졌다 하여, 직첩을 거두고 국문하여 죄를 논하기를 청하였사온데, 간관이라는 것은 인군의 거조와 국가의 휴척에 대하여 감히 말하지 않는 것이 없고, 말이 비록 맞지 않더라도 또한 너그러이 용납하는 것입니다.

관호의 차등을 의논하여 분정한 것이 비록 분수에 참람하나, 직첩을 거두고 국문하는 것은 실로 지나친 것입니다. 

대간원이 공죄를 범한 자가 있으면, 그 사람 한 사람만을 핵문하여 명령을 받는 것이 이미 영전으로 되어 있는데, 지금 헌부에서 간관을 모조리 탄핵하였으니, 또한 마땅한 것을 잃은 것입니다."

임금이 헌부에서 논하기를 청한 것이 과당하여 유사의 도리에 어긋남이 있다 하여 모두 그 직책을 파하고, 좌사간 안노생 등도 또한 부당하다 하여 모두 밖으로 좌천시켰습니다.

좌정승 하윤이 아뢰기를, "간관은 인군의 거조와 국가의 휴척에 대하여 직언하지 않음이 없으니, 말이 비록 맞지 않더라도 죄를 가할 수 없는 것입니다. 

지금 전하께서 헌사의 청으로 인하여 간관에게 죄를 가하시면, 후세에 전하를 어떻다 하겠습니까?" 라고 했다. 이에 임금이 "판하한 것이 하루도 못되어 문득 고치는 것은 불가하다." 라고 말하자 윤이 이렇게 말했습니다.

"허물을 알고 즉시 고치는 것은 이것이 인군의 대덕이요, 알고서도 고치지 않는 것은 이것은 인군의 큰 잘못입니다. 한나라에서 장차 육국을 봉하려고 하여 이미 인을 만들었는데, 장양이 불가하다고 말하매, 고제가 곧 고치었는데, 사책에 이를 써서 지금까지 전하니, 원컨대 전하께서는 간관을 죄주지 마옵소서." 

그러나 근시하는 신하들이 모두 간관을 그르다 하기 때문에, 임금이 윤허하지 않았습니다.

삼부에서 지방행정조직의 개편을 건의하다

삼부에서 주·부·군·현의 토지의 넓고 좁은 것과 인물의 많고 적은 것을 상정하자고 청했으니, 사간원의 청으로 인한 것이었습니다. 임금이 "잠시 후일을 기다리라." 라고 말했습니다.

지방 행정 구역의 명칭을 개정하다

각도 각 고을의 이름을 고쳤는데요. 임금이 하윤에게 이르기를, "전주를 이제 완산부라고 고치고서도 오히려 '전라도' 라고 칭하고, 경주를 이제 계림부라고 고치고서도 오히려 '경상도' 라고 칭하니, 고치는 것이 마땅하겠다." 라고 하자 하윤이 "유독 이 곳만이 아니라, 동북면·서북면도 또한 이름을 고치는 것이 마땅하겠습니다." 라고 말했습니다. 

이에 임금이 "옳도다." 라고 하여 드디어 완산을 다시 '전주' 라고 칭하고, 계림을 다시 '경주' 라고 칭하고, 서북면을 '평안도' 로 하고, 동북면을 '영길도' 로 하였으니, 평양·안주·영흥·길주가 계수관이기 때문인데요. 

또, 각도의 단부 고을을 도호부로 고치고, 감무를 현감으로 고치고, 무릇 군·현의 이름 가운데 주 자를 띤 것은 모두 산 자, 천 자로 고쳤으니, 영주를 영산으로 고치고, 금주를 금천으로 고친 것이 그 예입니다.

오늘은 지방 행정 구역 명칭을 개정하는 것까지 살펴봤습니다.

◇ 자료 제공
사단법인 세종대왕기념사업회 [ http://www.sejongkorea.org ]
국사편찬위원회 [ http://sillok.history.go.kr ]
한국고전번역원 [ 한국고전종합DB - http://db.itkc.or.kr ]
문화재청 [ http://www.cha.go.kr ]
국립국어원 표준국어대사전 [ http://stdweb2.korean.go.kr ]


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조석민 교육 전문 기자  concert@nutrition2.asia

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